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國(guó)家環(huán)�？偩指本珠L(zhǎng)潘岳2月18日向新聞界通報(bào)，國(guó)家環(huán)保總局和中國(guó)保監(jiān)會(huì)近日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式確立建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的路線圖。兩部門(mén)將于今年對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)和危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)，特別是近年來(lái)發(fā)生重大污染事故的企業(yè)和行業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)工作。這是繼“綠色信貸”后推出的第二項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。
潘岳說(shuō)，前不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要加快出臺(tái)和實(shí)施有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)稅、金融等激勵(lì)政策”，對(duì)環(huán)保部門(mén)從過(guò)分依賴行政手段到運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)污染減排的轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。綠色保險(xiǎn)，是繼綠色信貸之后出臺(tái)的第二項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是環(huán)�？偩致�(lián)合有關(guān)部門(mén)對(duì)建立環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的又一次探索。
潘岳說(shuō)，目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境污染事故高發(fā)期。7555個(gè)大型重化工業(yè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源，相應(yīng)的防范機(jī)制卻存在缺陷，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，嚴(yán)重污染環(huán)境，危害公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定。2007年國(guó)家環(huán)�？偩纸訄�(bào)處置的突發(fā)環(huán)境事件達(dá)到108起，平均每?jī)蓚�(gè)工作日一起。污染事故發(fā)生后，由于善后處理沒(méi)有機(jī)制保障，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)賠償和恢復(fù)環(huán)境責(zé)任往往沒(méi)有落實(shí)，污染受害人不能及時(shí)獲得補(bǔ)償，引發(fā)了很多社會(huì)矛盾。這種“企業(yè)違法污染獲利，環(huán)境損害大家買單”的現(xiàn)狀不能再持續(xù)下去了，建立有效的環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)制度迫在眉睫。
潘岳介紹，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是國(guó)際上普遍采用的制度，它是企業(yè)就可能發(fā)生的環(huán)境事故風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)公司投保，由保險(xiǎn)公司對(duì)污染受害者進(jìn)行賠償。過(guò)去一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費(fèi)用面前，事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn)，受害者得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來(lái)治理。受害者個(gè)人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益。但這并不意味企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因?yàn)榄h(huán)境保險(xiǎn)的收費(fèi)與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)發(fā)生污染事故的風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)會(huì)壓得企業(yè)不堪重負(fù)。保險(xiǎn)公司還會(huì)雇傭?qū)＜�，�?duì)被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，這種市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)成熟的綠色保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境“雙贏”的制度，也是一個(gè)能更大范圍調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的手段。
潘岳介紹，環(huán)保部門(mén)將會(huì)同保監(jiān)會(huì)在“十一五”期間，初步建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，在重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)示范工作，初步建立重點(diǎn)行業(yè)基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度投保企業(yè)或設(shè)施目錄以及污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。到2015年，基本完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，基本健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、資金賠付等各項(xiàng)機(jī)制。
在操作層面，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)將按照以下四個(gè)步驟實(shí)施：
一是確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位，在國(guó)家和各省市自治區(qū)環(huán)保法律法規(guī)中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”條款，條件成熟的時(shí)候還將出臺(tái)“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”專門(mén)法規(guī)。
二是明確現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主。試點(diǎn)工作先期選擇環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)，尤其是以生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)等，特別是近年來(lái)發(fā)生重大污染事故的企業(yè)、行業(yè)重點(diǎn)考慮，其他類型的企業(yè)和行業(yè)也可自愿試行。具體試點(diǎn)方案由環(huán)保部門(mén)和保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)提出。
三是環(huán)保部門(mén)、保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三方面各司其職。環(huán)保部門(mén)提出企業(yè)投保目錄以及損害賠償標(biāo)準(zhǔn)；保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)產(chǎn)品，合理確定責(zé)任范圍，分類厘定費(fèi)率。保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)制定行業(yè)規(guī)范，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。
四是環(huán)保部門(mén)與保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)將建立環(huán)境事故勘查與責(zé)任認(rèn)定機(jī)制、規(guī)范的理賠程序和信息公開(kāi)制度。發(fā)生污染事故的企業(yè)、相關(guān)保險(xiǎn)公司、環(huán)保部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)，公開(kāi)污染事故的有關(guān)信息。在條件完善時(shí)，要探索第三方進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的機(jī)制。
潘岳表示，國(guó)際上環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的運(yùn)用已經(jīng)十分廣泛。美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家，印度等發(fā)展中國(guó)家都實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。其中，美國(guó)將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為工程保險(xiǎn)的一部分，無(wú)論是承包商、分包商還是咨詢?cè)O(shè)計(jì)商，如果涉及該險(xiǎn)種的情況下而沒(méi)有投保的，都不能取得工程合同。德國(guó)和印度都通過(guò)專門(mén)的立法，實(shí)施以強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為主的制度。巴西等許多國(guó)家也已建立了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。這些國(guó)家取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)將為我們提供有益借鑒。
潘岳最后強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)一再說(shuō)明，行政力量是不能單獨(dú)解決環(huán)境問(wèn)題的，建立一套完整成熟的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系迫在眉睫，環(huán)保總局正和各部委攜手共同完成這一規(guī)劃。然而，制度建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)艱難的過(guò)程，因?yàn)闋可胬娓窬值恼{(diào)整，必然遭遇曲折和反復(fù)，綠色信貸面臨的困難就是明證。所以，每出臺(tái)一項(xiàng)新政策，并不意味著就會(huì)一帆風(fēng)順，反而可能遭遇更多的困難。但現(xiàn)實(shí)不容許我們等到問(wèn)題解決后再開(kāi)始行動(dòng)，而是必須在行動(dòng)中解決問(wèn)題。環(huán)�？偩謱⒃诒M可能短的時(shí)間內(nèi)搭起一套環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的框架，一方面為各相關(guān)方的參與和修正提供一個(gè)成型的基礎(chǔ)，一方面讓各項(xiàng)政策互相支持，形成合力，為節(jié)能減排，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供強(qiáng)有力的制度支撐。
國(guó)外環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的概況
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生的污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)負(fù)的賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)可以使被保險(xiǎn)人（造成污染事故的單位或個(gè)人）把對(duì)第三者的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，被保險(xiǎn)人可以避免巨額賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染受害者又能夠得到迅速、有效的救濟(jì)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)已被許多國(guó)家證明是一種有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的市場(chǎng)機(jī)制。
一、有關(guān)國(guó)家關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定
1、美國(guó)
美國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)又稱污染法律責(zé)任保險(xiǎn)（Pollution Legal Liability
Insurance），包括兩類：一是環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)，以約定的限額承擔(dān)被保險(xiǎn)人因其污染環(huán)境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身?yè)p害或財(cái)產(chǎn)損失而發(fā)生的賠償責(zé)任；二是自有場(chǎng)地治理責(zé)任保險(xiǎn)，以約定的限額為基礎(chǔ)承擔(dān)被保險(xiǎn)人因其污染自有或者使用的場(chǎng)地而依法支出的治理費(fèi)用。
美國(guó)的保險(xiǎn)人一般只對(duì)非故意的、突發(fā)性的環(huán)境污染事故所造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。對(duì)企業(yè)正常、累積的排污行為所致的污染損害也可予以特別承保。美國(guó)針對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。1976年美國(guó)《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布行政命令，要求業(yè)者就日后對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任和關(guān)閉估算費(fèi)用等進(jìn)行投保；在有關(guān)危險(xiǎn)廢物貯存、處理、處置的法規(guī)中，強(qiáng)制要求管理者應(yīng)為在該設(shè)施的運(yùn)行期間內(nèi)、因危險(xiǎn)廢物的管理和操作所造成的對(duì)他人人身或者財(cái)產(chǎn)的損害購(gòu)買保險(xiǎn)；該法規(guī)還要求土地填埋設(shè)施的管理者、地面貯存和土地處理單位的管理者，為非突發(fā)或非事故性事件（如滲漏和對(duì)地下水的漸進(jìn)性污染）購(gòu)買保險(xiǎn)。當(dāng)前，在美國(guó)的50個(gè)州中，已經(jīng)有45個(gè)州出臺(tái)了相應(yīng)的危險(xiǎn)廢物處置責(zé)任保險(xiǎn)制度的規(guī)定。
美國(guó)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人在預(yù)防污染事故方面起到很重要的作用。保險(xiǎn)公司通過(guò)為重視環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)管理的企業(yè)提供更低的保費(fèi)等優(yōu)惠條件，促使企業(yè)降低污染數(shù)量和程度；保險(xiǎn)公司還會(huì)雇傭?qū)I(yè)的環(huán)境專家，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)人環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，并監(jiān)控被保險(xiǎn)人的活動(dòng)。據(jù)估計(jì)，2000年，美國(guó)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)市場(chǎng)的需求超過(guò)10億美元，保費(fèi)規(guī)模將近12億美元。
2、德、法、英國(guó)
德國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是采取強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的制度。德國(guó)《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定，存在重大環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的“特定設(shè)施”的所有人必須采取一定的預(yù)先保障義務(wù)履行的措施，包括與保險(xiǎn)公司簽訂損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)合同，或由州、聯(lián)邦政府和金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保。該法直接以附件方式，列舉了
“特定設(shè)施”名錄。該名錄覆蓋了關(guān)系國(guó)計(jì)民生的所有行業(yè)，對(duì)于如“通過(guò)化學(xué)轉(zhuǎn)化過(guò)程對(duì)物質(zhì)的商業(yè)制造設(shè)備”等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“特定設(shè)施”，不管規(guī)模和容量如何，都要求其所有者投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。
法國(guó)和英國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以自愿保險(xiǎn)為主、強(qiáng)制保險(xiǎn)為輔。一般由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保，但法律規(guī)定必須投保的則強(qiáng)制投保。
3、印度
印度議會(huì)于1991年通過(guò)《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》，規(guī)定對(duì)于處理“危險(xiǎn)物質(zhì)”的有關(guān)單位，如果是政府和國(guó)有公司，實(shí)行環(huán)境保險(xiǎn)基金制度；如果是普通商務(wù)公司，則強(qiáng)制要求投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。印度環(huán)境部根據(jù)該法授權(quán)，于1992年3月公布了《適用公共責(zé)任保險(xiǎn)法的化學(xué)物質(zhì)名錄和數(shù)量限值》，具體列舉了5組共182種“危險(xiǎn)物質(zhì)”的種類和各自的保險(xiǎn)起征數(shù)量，這些物質(zhì)均為毒性高、易燃易爆或具有較高反應(yīng)性的化學(xué)物質(zhì)。
4、巴西
巴西于1981年頒布首部環(huán)境法，即第6.938號(hào)法律，第14項(xiàng)條款要求污染者無(wú)論在是否具有過(guò)錯(cuò)的情況下都必須對(duì)環(huán)境以及第三方造成的損害進(jìn)行賠償。此后，巴西國(guó)會(huì)于1998年2月12日通過(guò)的第9.605號(hào)環(huán)境犯罪法,對(duì)違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為處以最高至5,000萬(wàn)巴西里亞伊（約合2,232萬(wàn)美元)的罰款。最近，巴西本國(guó)以及外國(guó)銀行都開(kāi)始要求企業(yè)客戶采取措施降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，將企業(yè)是否能夠出具保險(xiǎn)單或控制污染的保證條款作為批準(zhǔn)給予貸款的條件。
Unibanco-AIG
Seguros保險(xiǎn)公司在2005年開(kāi)發(fā)了首個(gè)綜合企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品，該公司一直在與25家來(lái)自石油、石油化工、化工、紙漿和造紙、紡織、金屬以及采礦行業(yè)巴西的主要公司進(jìn)行保險(xiǎn)方面的談判。巴西國(guó)家石油公司（Petrobras）已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行了某種污染保險(xiǎn)，但還無(wú)法得知相關(guān)的詳細(xì)情況。該公司在2000年7月到2001年7月之間曾將接近700萬(wàn)升石油和副產(chǎn)品泄漏，巴西聯(lián)邦及國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)該公司處以了1.3億美元的罰款。
5、韓國(guó)
韓國(guó)沒(méi)有強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的立法。目前惟一涉及這個(gè)領(lǐng)域的法律是突發(fā)污染事故責(zé)任。第三方責(zé)任保險(xiǎn)可延伸到包括突發(fā)污染事故。第三方保險(xiǎn)的賠償金的限額一般都比較低�，F(xiàn)在保險(xiǎn)市場(chǎng)上還沒(méi)有環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)。
二、關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國(guó)際法
在國(guó)際層次上，國(guó)際社會(huì)先后在石油運(yùn)輸、核能、海洋環(huán)境、危險(xiǎn)廢物、工業(yè)事故的跨界損害等領(lǐng)域，已經(jīng)建立了一系列環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，相關(guān)機(jī)制還在不斷完善之中。
1．海洋石油運(yùn)輸領(lǐng)域
《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（1969年）第7條規(guī)定：載運(yùn)2000噸以上散裝貨油的船舶所有人，必須進(jìn)行保險(xiǎn)或取得其財(cái)務(wù)保證，以便承擔(dān)其對(duì)油污損害所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。
2．核能領(lǐng)域
《核能領(lǐng)域第三者責(zé)任公約》（1960）第10條規(guī)定：核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照主管機(jī)關(guān)規(guī)定的數(shù)額和類型，建立并保持保險(xiǎn)或者其他財(cái)務(wù)保證，以便承擔(dān)相關(guān)責(zé)任�！逗藫p害民事責(zé)任維也納公約》（1963）第7條也有相似規(guī)定。
3．海洋環(huán)保領(lǐng)域
《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（1982年）第235條規(guī)定：為了對(duì)污染海洋環(huán)境所造成的一切損害保證迅速而適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償?shù)哪康�，各�?guó)應(yīng)在適當(dāng)情形下，擬訂諸如強(qiáng)制保險(xiǎn)或補(bǔ)償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序。
4．危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域
《危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置所造成損害的責(zé)任和賠償問(wèn)題議定書(shū)》（2000年）第11條規(guī)定：運(yùn)營(yíng)者應(yīng)就危險(xiǎn)廢物損害責(zé)任，保持保險(xiǎn)、保證金或其他財(cái)務(wù)擔(dān)保，包括無(wú)力償付時(shí)提供賠償?shù)呢?cái)務(wù)機(jī)制。
5、工業(yè)事故領(lǐng)域
《關(guān)于工業(yè)事故跨界影響造成損害的民事責(zé)任和賠償議定書(shū)》（2003年）第11條規(guī)定：運(yùn)營(yíng)者應(yīng)就其工業(yè)事故損害責(zé)任，保持保險(xiǎn)、保證金或其他財(cái)務(wù)擔(dān)保。
此外，國(guó)際法學(xué)會(huì)1997年《關(guān)于環(huán)境損害的國(guó)際法責(zé)任和賠償?shù)臎Q議》第10條規(guī)定：各國(guó)應(yīng)當(dāng)確保，營(yíng)運(yùn)者具有承擔(dān)賠償責(zé)任的財(cái)務(wù)能力，并要求營(yíng)運(yùn)者作出關(guān)于保險(xiǎn)和其他財(cái)務(wù)保證的適當(dāng)安排。如果營(yíng)運(yùn)者沒(méi)有建立保險(xiǎn)或者保險(xiǎn)數(shù)額不足，則國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮建立“國(guó)家保險(xiǎn)基金”。
聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)2004年《危險(xiǎn)活動(dòng)引起跨界損害所造成的損失的國(guó)際責(zé)任原則草案》第6條規(guī)定：相關(guān)締約國(guó)應(yīng)采取必要措施，以確保經(jīng)營(yíng)者為償付索賠建立并維持保險(xiǎn)、債券或其他財(cái)政擔(dān)保。 |